В интервью американскому изданию The National Interest заместитель главы МИД РФ Сергей Рябков признал, что шансы на продление Договора о сокращении и ограничениях стратегических наступательных вооружений (Договор о СНВ) между Россией и США «стремятся к нулю». Из заявлений российского дипломата следует, что в Москве уже фактически не надеются, что Вашингтон согласится продлить этот договор еще на пять лет. В сложившейся ситуации эксперты уже начинают прорабатывать сценарии на период после 5 февраля 2021 года, когда Россия и США впервые с 1991 года останутся без договора, ограничивающего их стратегические наступательные вооружения.
Нулевые шансы
«На мой взгляд, шансы, что Договор о СНВ будет продлен, быстро стремятся к нулю, и я думаю, что 5 февраля 2021 года договор просто истечет, его действие прекратится. Никакого договора 6 февраля у нас уже не будет»,— сказал Сергей Рябков в интервью The National Interest. Это, пожалуй, самая пессимистичная оценка, которую глава российской делегации на переговорах с США по стратегической стабильности до сих пор давал перспективам ключевого двустороннего договора.
Впрочем, поводов для оптимизма американская сторона в последнее время действительно не давала. Новый спецпредставитель президента США по контролю над вооружениями Маршалл Биллингсли ясно дал понять: администрация Дональда Трампа видит смысл в продлении договоренностей с Россией, если к ним присоединится Китай. Но Китай, чей ядерный арсенал в разы уступает потенциалу России и США, на данном этапе ни в чем себя ограничивать не собирается. И хоть американская пресса со ссылкой на источники пишет о готовности Белого дома рассмотреть вариант продления Договора о СНВ на срок меньший пяти лет (сообщается даже о шести месяцах), перспективы этого соглашения остаются неопределенными. Если следующим президентом США станет Джозеф Байден, шансы на его продление повысятся. Если переизберется Дональд Трамп, то вполне вероятно, что вскоре после начала его второго срока Россия и США впервые за 30 лет останутся без договора, ограничивающего их стратегические наступательные вооружения.
В распоряжении “Ъ” оказалась аналитическая записка ПИР-Центра, в которой рассматриваются два наиболее вероятных сценария развития событий на случай, если Договор о СНВ истечет без продления. По данным “Ъ”, с этим прогнозом уже ознакомлено руководство МИД РФ.
Над аналитической запиской работали консультант ПИР-Центра Андрей Баклицкий (руководитель авторского коллектива), председатель совета ПИР-Центра генерал-лейтенант запаса Евгений Бужинский, директор ПИР-Центра Владимир Орлов и координатор программы «Нераспространение и Россия» Сергей Семенов.
В документе отмечается, что с военно-политической точки зрения завершение действия Договора о СНВ приведет к снятию количественных ограничений на развитие стратегических ядерных сил, прекращению обмена информацией об их составе и верификации полученных данных.
Хотя исчезновение согласованных потолков не будет означать немедленного начала гонки вооружений (отказ администрации Рональда Рейгана от потолков Договора между СССР и США об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-2) в 1986 году не привел к заметному наращиванию американских СНВ), для нее появится и политическая, и техническая возможность.
«В кратко- и среднесрочной перспективе главную роль здесь будет играть не производство новых средств доставки, а возвратный потенциал — перевод существующих носителей из неразвернутого в развернутое состояние и максимальная загрузка ракет с разделяющимися головными частями»,— поясняется в документе. Дозагрузка боеголовок на существующие носители была бы, как следует из записки, более выгодна США. Развертывание всех имеющихся боезарядов на стратегических носителях позволило бы американским СНВ располагать свыше 3,5 тыс. боеголовок. Максимальная загрузка российских СНВ — около 3,2 тыс. боеголовок, при этом реальное количество боезарядов, имеющихся в распоряжении, неизвестно, но скорее всего меньше. Без учета ограничений по боезарядам максимальная загрузка американских СНВ составила бы 4,9 тыс. зарядов.
Впрочем, неравенство в возвратном потенциале постепенно сокращается в результате перевооружения российских РВСН с моноблочных МБР «Тополь-М» на МБР «Ярс» с разделяющейся головной частью. Более того, Москва превосходит Вашингтон по возможности производства новых ракет. За последние пять лет Россия ввела в строй свыше 140 новых МБР. США в последний раз вводили в строй новую МБР «Минитмен-3» в 1978 году, а развертывание следующего поколения стратегических ракет наземного базирования не ожидается раньше 2030 года.
«В то же время сам фактор неопределенности в отношении возможностей сторон указывает на другую проблему — отсутствие надежной информации о потенциале вероятного противника будет заставлять Москву и Вашингтон ориентироваться на пессимистичные сценарии. Это будет создавать предпосылки к наращиванию собственного арсенала и гонке стратегических ядерных вооружений»,— предупреждают авторы. Если Договор о СНВ завершится в феврале 2021 года, как сказано в записке ПИР-Центра, главной задачей для России станет «минимизация потенциального ущерба». Возможности для этого и варианты развития событий будут зависеть от установок США. Эксперты вычленили в этом плане два основных сценария.
Сценарий «По минимуму»
Первый сценарий исходит из того, что США будут не заинтересованы в ограничении своих стратегических возможностей и контроле над вооружениями с Россией в любом виде. «Это решение стало бы логичным продолжением политики "Америка в первую очередь", направленной на победу в "соперничестве великих держав". В этом случае возможности Москвы по продвижению повестки контроля над вооружениями окажутся минимальными»,— прогнозируют эксперты. В этой ситуации они предлагают Москве следующие шаги:
по их мнению, в интересах России было бы сохранить участие в продолжающих действовать соглашениях, направленных на снижение ядерной угрозы и исключение незапланированного ядерного конфликта (Соглашение о создании центров по уменьшению ядерной опасности 1987 года, Соглашение об уведомлениях о пусках межконтинентальных баллистических ракет 1988 года, Соглашение об уведомлениях о крупных стратегических учениях 1989 года);
в документе также отмечается, что одностороннее заявление России о том, что она не будет наращивать свои стратегические ядерные силы, пока это не сделают США, стало бы продолжением успешной серии подобных российских инициатив, было бы позитивно воспринято мировым сообществом и могло бы стать аргументом для сил внутри США, не заинтересованных в наращивании ядерного арсенала;
обмен информацией по состоянию ядерных сил с США должен быть, по мнению экспертов, увязан с сохранением потолков Договора о СНВ. Информационная асимметрия в данном случае будет на стороне России за счет большей открытости Вашингтона в отношении своих ядерных сил и особенностей законодательного процесса США;
авторы не исключают, что подходы США к контролю над вооружениями изменятся спустя четыре года со сменой администрации. В этой связи они призывают сохранить инфраструктуру для быстрого возврата к переговорам и реализации новых соглашений. В частности, по их мнению, важно в полной мере сохранить ресурсы Национального центра по уменьшению ядерной опасности, несмотря на сильное сокращение объема его работы после завершения Договора о СНВ.
Сценарий «По максимуму»
Второй сценарий исходит из того, что США не заинтересованы в формальном контроле над вооружениями с Россией, но готовы к сохранению status quo в рамках политических обязательств. Этот сценарий также возможен в случае готовности Вашингтона вести переговоры о новом договоре и согласия на сохранение ряда положений Договора о СНВ в промежутке. «Это могло бы стать компромиссом между политическим руководством США, не готовым продлевать договор, заключенный предыдущей администрацией, и профессиональной бюрократией (в первую очередь в Министерстве обороны). В этом случае даже политические договоренности о контроле над американским ядерным арсеналом отвечали бы интересам России»,— полагают эксперты ПИР-Центра. В этой ситуации они предлагают Москве иной набор мер:
сразу после прекращения действия Договора о СНВ Россия и США, по их мнению, могли бы выступить с совместным или параллельными заявлениями о том, что они не планируют наращивать стратегические вооружения выше лимитов договора, а в случае, если подобные планы появятся, уведомят об этом другую сторону;
России и США также предлагается продолжить обмен данными по стратегическим носителям и боезарядам в рамках политической договоренности. С российской стороны федеральный закон о государственной тайне позволяет делать это решением правительства. Американский закон об атомной энергии требует информирования Конгресса о подобной договоренности и отсутствия возражений со стороны простого большинства обеих палат, что, по мнению экспертов, выглядит реалистично. Стороны также должны будут выработать взаимоприемлемые договоренности о конфиденциальности передаваемой информации.
Москва и Вашингтон, как следует из записки, также могли бы договориться о том, чтобы не чинить препятствий национальным техническим средствам контроля (НТСК). Это положение содержится в Договоре о СНВ, но исчезнет с завершением договора. Несмотря на ограниченные возможности, НТСК будут полезны для верификации принятых сторонами обязательств (например, в отношении развертывания новых боеголовок на шахтных МБР).
Наиболее же амбициозным результатом стала бы, по мнению составителей прогноза, договоренность о сохранении режима инспекций после завершения срока действия Договора о СНВ. В записке поясняется: «Ключевым вопросом тут станет иммунитет инспекторов, который обычно обеспечивается международным договором. Тем не менее положения об иммунитете активно применяются при инспекциях в рамках политически обязывающего Венского документа (ВД) о мерах укрепления доверия и безопасности 2011 года, участниками которого являются Россия и США. В рамках ВД инспекторам представляются иммунитет и привилегии в соответствие с Венской конвенцией о дипломатических сношениях. Здесь надо отметить, что инспекции по ВД проходят на территории России и на американских объектах в Европе, так что потребуется подтверждение подобной возможности в континентальной части США».
Эксперты убеждены: для кодификации подобных сложных договоренностей потребуется политическое соглашение между Россией и США. Подобное соглашение могло бы, по их мнению, быть бессрочным и действовать до вступления в силу следующего договора между Москвой и Вашингтоном по контролю над стратегическими вооружениями. Для регулярного обсуждения технических вопросов, возникающих в связи с достигнутыми договоренностями (обмен информацией, НТСК, инспекции), они призывают создать постоянно действующий орган, аналогичный двусторонней консультативной комиссии в рамках Договора о СНВ.
Авторы обзора признают: «Предлагаемые меры политического характера во многом беспрецедентны». В то же время они напоминают, что опыт реализации других политических договоренностей, в частности Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе, показывает, что реализация даже самых сложных положений возможна без юридически обязывающего документа при наличии заинтересованности сторон.
Ссылка на иранскую сделку представляется, впрочем, не самой удачной: над договоренностью по урегулированию иранской ядерной проблемы страны-посредники работали долго и мучительно, а продержалась она менее трех лет и теперь разрушается на глазах.
Сценарии на будущее прорабатывают и американские эксперты. Так, например, год назад Винс Манзо из центра CNA (сейчас он работает в Госдепартаменте) опубликовал доклад о «Рисках и опциях на период после Договора о СНВ». Автор описывает варианты продолжения контроля над вооружениями без юридически обязывающих договоренностей между США и Россией, подчеркивая, что при наличии политической воли опасной гонки вооружений можно избежать. Впрочем, по его мнению, лучшим вариантом для всех было бы просто продлить договор еще на пять лет и использовать это время для выработки нового (возможно, многостороннего) соглашения.