21 мая госсекретарь США Майк Помпео официально заявил о том, что США выйдут из Договора по открытому небу (ДОН). Этот договор, вступивший в силу в 2002 году, позволяет 34 участникам совершать согласованные наблюдательные полеты над территорией друг друга для обеспечения прозрачности военной деятельности.
Официальные американские обвинения относительно ограничения Россией дальности полетов над Калининградской областью и запрета на полеты в десятикилометровой зоне вдоль границ с Абхазией и Южной Осетией, а также другие претензии, которые перечислены в заявлении Госдепартамента, нельзя всерьез рассматривать как причину выхода. У Москвы и Вашингтона есть опыт урегулирования подобных споров, и в последние годы российская сторона проявила готовность пойти навстречу американцам.
Более того, и у России есть серьезные вопросы о соблюдении договора Соединенными Штатами.
Американская сторона отменяла предусмотренные договором остановки для отдыха российских экипажей, что ставило под угрозу безопасность полетов.
США также фактически ограничивают для России наблюдательные полеты над своей территории: на Гавайских и Алеутских островах и значительной части Аляски.
Очевидно, свою роль сыграли противники договора внутри американской бюрократии. Некоторые разведслужбы США выступали против наблюдательных полетов еще на этапе переговоров по договору в конце 1980-х — начале 1990-х годов (несмотря на то что идея договора возникла именно у американской стороны). В последние несколько лет критики договора из ФБР и Пентагона продвигали идею о том, что Россия каким-то образом использует полеты не по назначению. А законодатели вроде сенатора Тома Коттона напрямую говорили, что это подрывает безопасность США.
Однако решающей, безусловно, стала политическая линия администрации Дональда Трампа. Послужной список его президентства включает выход из Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе, Договора о ракетах средней и меньшей дальности (РСМД), Парижского соглашения по климату и других многосторонних структур. США под руководством Трампа неоднократно демонстрировали нежелание быть связанными внешними обязательствами и инвестировать в международной сотрудничество, в частности с Россией. Выход из Договора по открытому небу — очередное печальное напоминание об этом.
США обставили свой выход так, как будто они отказываются от участия в двустороннем договоре с Россией. Этому есть объяснение: согласно подсчетам немецких исследователей, с момента начала полетов в 2002 году две трети из около 200 американских полетов были проведены над Россией. Над самими же США полеты совершала почти исключительно одна Россия (в 2008 году один российский полет проводился совместно со Швецией). Но в действительности в ДОН участвуют большинство членов НАТО, нейтральные Швеция и Финляндия, а также Босния и Герцеговина, Грузия, Украина и Белоруссия, которая является одной стороной вместе с Россией.
Принимая решение о том, как отреагировать на выход США, России необходимо будет учесть как недостатки, так и преимущества дальнейшего участия в договоре. С одной стороны, у России могут быть обоснованные опасения, что США рассчитывают извлекать пользу из режима открытого неба даже после своего выхода.
Договор работает по системе квот: в нем зафиксировано количество полетов, которые обязана принять каждая страна. Члены НАТО, вероятно, постараются компенсировать ту долю полетов над Россией, которую выполняли американцы.
При этом благодаря взаимодействию с союзниками США будут иметь доступ к информации, получаемой ими в результате наблюдения.
С другой стороны, хотя Россия и лишится возможности летать над США, она по-прежнему сможет вести наблюдение за остальными участниками договора, которые также представляют интерес для Москвы. За всю историю полетов только около 14% российских активных квот (запросов на полеты) приходилось на США, остальные — на другие страны.
Продолжив участие в ДОН, Россия сохранит возможность наблюдать как за силами европейцев, так и за американской военной деятельностью в Европе.
В том числе на территории восточных членов НАТО, где с 2014 года усиливается американское присутствие. В рамках своей квоты Россия сможет перераспределить полеты, которые проводились бы над США, чтобы усилить наблюдение за интересующими ее странами.
Есть еще один аспект, который российская сторона не может недооценивать,— это роль договора в качестве инструмента укрепления доверия. Государства-участники не просто проводят съемку территории друг друга.
Согласование и проведение полетов подразумевают тесное взаимодействие по военной линии, включая присутствие представителей наблюдаемой стороны на борту во время полета.
Договор по открытому небу остается одним из немногих действующих каналов профессионального взаимодействия между российскими и западными военными, который имеет смысл сохранить.
Для России выгоды от дальнейшего участия в ДОН перевешивают недостатки, связанные с выходом США, поэтому ей следует заявить о готовности остаться в режиме открытого неба. Это встретит одобрение среди других участников, обеспокоенных американским решением, и способствует тому, чтобы история этого важного инструмента общеевропейской безопасности продолжилась.