Данное экспертное заключение объединяет содержательные и правовые оценки подписанного 8 августа 2012 года президентом Украины Виктором Януковичем закона Украины «Об основах государственной языковой политики», а также некоторые рекомендации по дальнейшему совершенствованию языкового законодательства Украины.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность публикации экспертного заключения на закон Украины «Об основах государственной языковой политики»обоснована тем, что:
Во-первых: Согласно данным президентом Украины при подписании закона комментариям, закон подписан «условно», и президент Украины намерен в ближайшем будущем внести в закон «президентские» поправки. Это, а также то, что подписанный закон носит «рамочный» характер, говорит о том, что законодательная работа по совершенствованию языковой политики Украины будет продолжена.
Во-вторых: Несмотря на оговорки, которыми президент Украины обозначил «условность» подписания закона «Об основах государственной языковой политики», после появления под ним подписи президента и публикации его в газете «Голос Украины» 10 августа 2012 года, закон является действующим правовым актом Украины, обязательным к применению «как он есть». В частности, 13 августа 2012 года Одесский горсовет на внеочередной сессии принял решение о реализации положений закона Украины "Об основах государственной языковой политики" в городе. Согласно решению депутатов горсовета, в связи с традиционным, исторически обусловленным использованием жителями города Одессы русского языка как основного средства коммуникации и языка межнационального общения, горсовет постановил считать русский язык в Одессе региональным языком, на который распространяются предусмотренные законом формы использования, развития и защиты. Если это право будет реализовано и другими регионами Украины до внесения «президентских» поправок, то в дальнейшем, если «президентские» поправки, в случае принятия их парламентом Украины, будут расценены в регионах как сужение прав, установленных в действующем законе Украины «Об основах государственной языковой политики», то возможно политическое противостояние регионов с президентом и парламентом Украины. В случае возникновения этих конфликтов важно, чтобы они разрешались на основе международных обязательств Украины в области прав человека, и в пользу расширения этих прав.
В-третьих: Действующий закон принимался в условиях политического противостояния, что негативно отразилось на качестве работы украинского законодателя над текстом данного закона. Это, к сожалению, привело с одной стороны к ряду излишних детализаций, которые могут быть использованы для «недобросовестного толкования» закона органами исполнительной власти. С другой стороны, попытки законодателей дать избыточные, на взгляд экспертов, гарантии всем языкам, употребляемым на Украине, привели к внутреннему конфликту ряда положений закона. Налицо явное вторжение норм, установленных законом, в сферы, которые традиционно не регулируются законодательством, так как относятся к области обычного права. Эти недоработки законодателя могут привести к оспариванию ряда положений закона Украины «Об основах государственной языковой политики», в том числе в международных инстанциях.
Вышеуказанные причины позволяют утверждать, что вступление в силу закона Украины «Об основах государственной языковой политики» является отправной точкой для дальнейшего совершенствования языкового законодательства Украины, как в государстве, так и практики его применения на региональном уровне. Представители экспертной группы Международного института новейших государств безусловно приветствуют этот процесс, так как законодательное оформление прав языковых меньшинств Украины позволяет принять участие в регулировании и совершенствовании этой сферы не только парламентским политическим партиям Украины, но и непосредственно регионам Украины, представителям организаций коренных народов Украины и национальным меньшинствам, а также украинским правозащитным организациям и представителям международного правозащитного сообщества.
Между тем, озабоченность вызывает возможная дальнейшая политизация законотворческого процесса в языковой сфере Украины. В частности, настораживает включение в состав экспертной комиссии по формированию «президентских» поправок к закону Украины «Об основах государственной языковой политики» заведомо политизированных персон, открыто поставивших под вопрос свою экспертную квалификацию. А именно, как самодискредитацию можно рассматривать заявление включенного в президентскую экспертную комиссию экс-президента Украины Кравчука, утверждающего, что положенная в основу закона Украины «Об основах государственной языковой политики» Европейская хартия региональных языков, служит защите умирающих языков, что не соответствует духу и букве Хартии, направленной на защиту основных прав человека.
Мы считаем, что публикация экспертной оценки на закон Украины «Об основах государственной языковой политики» позволит всем участникам процесса дальнейшей гармонизации языковой политики Украины очертить свои цели и «области возможного», а так же указать направления и методики действий по достижению дальнейшей гармонизации языковой сферы Украины.
В своей работе по проведению экспертной оценки закона экспертная группа Международного института новейших государств использовала опыт осмысления уже сложившейся практики регулирования языковой сферы, существующей в ЕС, причем как положительной, так и негативной. Опора на европейский опыт позволила не только дать оценку положениям закона, но и составить аналитический прогноз ряда проблем, которые могут возникнуть в ходе реализации этого законодательного акта в практической плоскости. Опора на европейский опыт обусловила и состав экспертной группы, в которую вошли сотрудники «Балтийского исследовательского центра» и «Исследовательского центра «Восточная Европа» Международного института новейших государств, знакомые с европейской и общемировой практикой регулирования и гармонизации языковой сферы. В частности, основная часть экспертизы - «Содержательный анализ Закона Украины «Об основах государственной языковой политики»» выполнена под руководством эстонского правозащитника, заведующий сектором государственного строительства и права «Балтийского исследовательского центра» Международного института новейших государств Сергея Н. Середенко. С.Н.Середенко в качестве эксперта-правозащитника аттестован при ООН и других международных организациях. Как известный омбудсмен в Эстонии, С.Н.Середенко близко знаком с примерами самого недобросовестного толкования международных договоров в части языковых отношений и транспонирования их в национальное законодательство. Богатая судебная практика и опыт эксперта позволяют ему видеть те тонкие места законопроекта, которые могут быть использованы для недобросовестного толкования, а также вызвать сложности в применении. На фоне политических страстей, кипевших на Украине по поводу принятия этого закона, опыт экспертов из страны с наиболее жесткой, «глубоко эшелонированной» и при этом вульгарной языковой политикой в ЕС может иметь охлаждающий и консолидирующий эффект.
Директор Международного института новейших государств
Алексей Мартынов
Директор Исследовательского центра « Восточная Европа» Международного института новейших государств
Матеуш Пискорский
Директор «Балтийского исследовательского центра» Международного института новейших государств
Дмитрий Кондрашов
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНА УКРАИНЫ
«ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЯЗЫКОВОЙ ПОЛИТИКИ»
Руководитель экспертной группы – Сергей Н. Середенко, заведующий сектором Государственного строительства и права «Балтийского исследовательского центра» Международного института новейших государств; юрист-правозащитник; Русский омбудсмен (Эстония) с 2004 года. Член European Network Against the Racism;
За основу анализа был принят текст законопроекта, опубликованный в газете «Русская правда» № 11 за июнь 2012 года.
Общая характеристика закона
Содержательно закон состоит из двух частей – транспонированных в него положений Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств (в дальнейшем – хартия) и собственных предложений авторов закона. В первой части следует отметить ту исключительную добросовестность, с которой авторы отнеслись к проблеме транспонирования положений хартии в национальное законодательство. Вместе с тем транспонирование было проведено несколько механистически: например, в данном в ст. 1 определении регионального языка или языка меньшинств использовано выражение «отличается от официального языка (языков) этого государства». Выражение «этого государства» допустимо в международном договоре, но вряд ли пригодно для Закона Украины, когда точно известно, что речь идет об Украине.
Собственные предложения авторов закона гораздо слабее по качеству; слабые места законопроекта будут рассмотрены ниже. Здесь же отметим, как слабости, необязательные повторы, неопределенность в некоторых случаях законных границ, частичное игнорирование конституционной терминологии и др.
Закон во многом отвечает тем вызовам, которые стоят перед таким сложным в языковом отношении государством, как Украина. На наш взгляд, объективные задачи языкового законодательства конкретной страны являются следующими:
- сохранение исторических языков данного государства;
- установление и четкое ограничение сферы использования государственного языка (языков);
- дифференциация языков по сфере и территории их применения в зависимости от исторических, культурных, региональных, демографических и иных, заслуживающих внимания факторов;
- четкое установление коллизионных норм;
- решение немаловажного вопроса бюджетного финансирования «гарантий» и «мер по поддержке и развитию…».
К политическим и этнокультурным, а потому не исследуемым в данном анализе вопросам отнесены следующие:
- являются ли украинцы самостоятельной нацией;
- является ли украинский язык самостоятельным языком;
- какие народы являются «коренными народами Украины»;
- предвыборные обещания политиков о статусе русского языка на Украине.
Название закона
Закон назван «Об основах государственной языковой политики». Использование в названии слов «основы» и «политика» говорит о том, что мы имеем дело с концептуальным, или рамочным законом. Законом, положения которого развиваются в, например, законе о государственном языке, законе о языках народов Украины, законе о топонимах и т.п. Вместе с тем из текста закона видно, что закон является всеобъемлющим, и все возможные, и даже избыточные сферы регулирования языковых отношений в нем отражены.
Тот факт, что мы не имеем дело с рамочным законом, подтверждается еще и тем, что он не содержит ни одной прямой нисходящей отсылочной нормы, отсылающей к законам. Есть лишь несколько отсылок к решениям исполнительной власти. Среди «параллельных» отсылочных норм можно указать упомянутое в ч. 3 ст. 7 «законодательство о референдумах». Так что представить на основании закона, из каких законов будет состоять законодательство Украины о языках, невозможно.
Ст. 4 содержит странную конструкцию, утверждающую, что «порядок использования языков в Украине (определяется) исключительно этим законом, из норм которого должны исходить другие правовые акты, определяющие особенности использования языков в различных сферах общественной жизни». Как «исключительность» закона согласуется с неопределенным числом «других правовых актов», непонятно.
Название закона представляется совершенно уж странным в свете того, что в ст. 4 утверждается, что «Основы государственной языковой политики определяются Конституцией Украины». Если основы определяются конституцией, то какие основы определяются этим законом? Разный уровень. При этом объект конституционного регулирования и объект законного регулирования полностью совпадают по формулировкам.
В связи с чем название закона следует признать по меньшей мере спорным.
Государственный язык
Языковые права по природе своей принадлежат к коллективным правам, а тема коллективных прав в международном публичном праве разработана гораздо слабее, чем тема прав человека. При этом доктринально выбрано неверное, на наш взгляд, ультралиберальное решение регулирования коллективных прав через права человека. Так, в частности, ст. 1 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (в дальнейшем – конвенция) гласит о том, что «Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и как таковая входит в сферу международного сотрудничества». Как видно, данная статья может быть использована как «переходник» от коллективных прав к правам человека.
На наш взгляд, государственный язык – это язык государства (аппарата), а не язык в государстве (стране). Тема защиты прав человека – это тема прежде всего защиты человека от государства. Появившееся в последнее время выражение «гражданское общество» означает, по сути, то, что остается от страны, если убрать из нее государство.
В связи с этим границы распространения государственного языка следует рассматривать через призму первого принципа Парижской хартии для новой Европы: «Права человека и основные свободы с рождения принадлежат всем людям, они неотъемлемы и гарантируются законом. Их защита и содействие им – первейшая обязанность правительства. Их уважение – существенная гарантия против обладающего чрезмерной властью государства».
Разметка границы распространения государственного языка – вопрос вопросов языкового законодательства. Этот вопрос (теоретически) решается проще, если государство предстает, как в Эстонии, в виде публично-правового юридического лица. Здесь на руку играет такое свойство юридических лиц, как обособленность.
Непосредственно к теме государственного языка закон «Об основах государственной языковой политики» обращается в статьях 1 и 6. В ст. 1 зачем-то дается «общее» определение государственного языка, в ст. 6 – «частное», «украинское». Помимо совершенно ненужного тематического повтора (разница в формулировках всегда чревата разночтениями), «общее» определение воспринимается как инструкция для установления «других» государственных языков на территории Украины. При наличии в составе Украины такого государственного образования, как Автономная Республика Крым (в дальнейшем – АРК), «общее» определение чуть ли не прямо предлагает АРК установить свой государственный язык, что противоречит ч. 2 ст. 6 – «Украинский язык как государственный обязательно используется на всей территории Украины…». Вообще, государственный статус АРК в законе отражен явно недружелюбно по отношению к последней. Так, например, под «регионом» в ст. 1 понимается «отдельная самоуправляемая административно-территориальная единица, которая может состоять из Автономной Республики Крым, области, района, города, поселка, села».
Сравнительный анализ «общего» и «частного» определений государственного языка выявляет существенные расхождения. Если предположить (и предложить) отказ от «общего определения», то «частное» определение, данное в ч. 2 ст. 6, имеет лишь один недостаток – в выражение «в учебном процессе в учебных заведениях» непременно следует добавить «государственных» (учебных заведениях). Если вообще нужно упоминать учебные заведения (см. ниже сюжет о государственных предприятиях), особенно с учетом европейской традиционной автономии университетов.
Закон, сосредоточившись на «государственном» языке, совершенно не дефинирует «официальный» язык, использованный при определении регионального языка или языка меньшинств в ст. 1. Многие юридические словари проводят между ними знак равенства, между тем это совсем не так. Во-первых, государственный язык отличается от официального (притом, что в большинстве случаев это один и тот же язык) дополнительной символической нагрузкой, ставящей его в один ряд с государственными символами.
Об этом, в частности, прямо говорится в ст. 1 Конституционного закона о государственных языках Республики Южная Осетия 2012 года: «Государственный язык - это язык, выполняющий интеграционную функцию в рамках определенного государства в официальной, политической, культурной сферах, являющийся одним из символов данного государства».
Очень четко разница между государственным и официальным языками видна из ст. 17 Конституции Республики Беларусь 1996 года: «Государственным языком в Республике Беларусь является белорусский язык. Русский язык имеет равный статус с белорусским». Если оба языка имеют «равный статус», то почему тогда один из них государственный, а второй – нет? Разница – как раз в этой символической нагрузке. Русский язык в Белоруссии – официальный.
Еще четче «официальный» язык прописан в ст. 7 Конституции Республики Казахстан 1995 года: «1. В Республике Казахстан государственным является казахский язык. 2. В государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык».
Фронтир государственного языка в коллизии с другими языками может обозначаться разными способами. Главный из них, конечно, законное регулирование. Закон Украины «Об основах государственной языковой политики» решает этот вопрос по принципу «ни шагу назад!».
Так, ч. 5 ст. 6 говорит о том, что «Ни одно положение этого закона не может толковаться как такое, что направлено на сужение сферы использования государственного языка». Ч. 9 ст. 7: «Ни одно из положений этого закона о мерах по развитию, использованию и защите региональных языков или языков меньшинств не должно толковаться как таковое, что создает препятствия для использования государственного языка». А вот ч. 3 ст. 6: «Обязательность применения государственного языка или содействие его использованию в той или иной сфере общественной жизни не должны толковаться как отрицание или преуменьшение права на использование региональных языков или языков меньшинств в соответствующей сфере и на территориях распространения».
Заблудиться в этих трех соснах – запросто!
Во-вторых, можно договориться. Примером такой договоренности является ч. 1 ст. 14 закона, согласно которой «по соглашению сторон суды могут осуществлять производство на этом региональном языке». Это локальная договоренность, в которой важно, что судьи и секретари обязаны ей подчиняться, так как судья не является стороной процесса.
Еще один вариант – создание зоны параллельного использования языков, достигаемой переводами. Об этом прямо говорится в п. 2 ст. 5 «Цели и принципы государственной языковой политики». Практическое же воплощение этого принципа нуждается в уточнениях. Так, например, согласно ч. 1 ст. 10 законопроекта «Акты высших органов государственной власти принимаются на государственном языке и официально публикуются на государственном, русском и других региональных языках или языках меньшинств». Понятно, что речь тут идет о переводах с украинского на другие языки Украины, которых много. Тут важен статус перевода. Выражение «официально публикуются» можно понимать двояко. Возможно, что речь идет о публикации в официальном печатном органе, который на основании закона печатает правовые акты. И также возможно, что имеется в виду «официально переводятся».
«Официальный перевод» - это не перевод со стороны официального органа, а перевод на официальный язык. Разница между «официальным» и «неофициальным» переводом в том, что текст официального перевода равноправен с подлинником, и может служить основанием для толкования в суде. В текстах международных договоров, составленных на нескольких официальных языках, иногда можно встретить указание на то, текст на каком именно языке является основным для толкования. Закон, к сожалению, оставляет этот вопрос открытым.
Что же касается границ государство-общество и государство-бизнес применительно к использованию государственного языка, то законопроект в этой части неудовлетворителен. Приведем по паре примеров.
Приведенная выше ч. 3 ст. 6 закона гласит, что «Обязательность применения государственного языка или содействие его использованию в той или иной сфере общественной жизни не должны толковаться…». Стоп! Ни в одном из определений государственного языка, ни в «общем», ни в «частном» нет ни слова о том, что государственный язык обязателен к применению в общественной жизни. Ч. 2 ст. 6 говорит о том, что «Государство способствует использованию государственного языка (…) в других сферах общественной жизни»: содействие и обязательность использования – абсолютно разные вещи.
Само понятие «государственного языка» появилось на постсоветском пространстве только после распада СССР. 20 лет практики использования государственных языков повсеместно показала, что «государственные языки» имеют явную тенденцию к безудержной экспансии в случае, если они не имеют более сильных конкурентов или противовесов. Очень часто «государственный язык» превращается в политический инструмент, что особенно ярко видно на примере государств Прибалтики.
Еще более наглядно политизированность всего, что связано с государственным языком, видна на примере языкового законодательства Республики Южная Осетия. До войны 2008 года:
Ст. 4 Конституции Республики Южная Осетия 2004 года:
«1. Государственным языком в Республике Южная Осетия является осетинский язык. Сохранение и развитие осетинского языка являются важнейшей задачей органов государственной власти Республики Южная Осетия.
2. Русский язык, наряду с осетинским, а в местах компактного проживания граждан Республики Южная Осетия грузинской национальности - грузинский, признается официальным языком органов государственной власти, государственного управления и местного самоуправления в Республике Южная Осетия».
После войны 2008 года:
Ст. 1 Конституционного закона о государственных языках Республики Южная Осетия 2012 года:
«Конституция Республики Южная Осетия устанавливает статус осетинского и русского языков как государственных языков Республики Южная Осетия».
Закон Украины «Об основах государственной языковой политики» в этом смысле – не исключение, и попыток вторжения государственного языка на заповедные территории в нем – много. Выше была представлена попытка вторжения во всю «общественную жизнь». При этом ч. 1 ст. 10 конвенции устанавливает, что «Участники обязуются признавать, что каждое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободно и без какого-либо вмешательства устно и письменно пользоваться языком своего меньшинства в личных контактах и в общественных местах».
«Участником конвенции», как известно, является государство. Тем самым государство Украина взяло на себя обязательство не вмешиваться своим государственным языком в общественную жизнь, признавая на этой территории свободное использование языков.
Проблема в данном конкретном случае могла бы легко устраниться путем замены «общественной» на «публичной». Однако на Украине, по всей видимости, нет такого четкого различения между «общественным» и «публичным», как есть, например, в Эстонии. Об этом можно судить по последнему предложению ч. 4 ст. 6 закона: «Государство способствует использованию нормативной формы украинского языка в средствах массовой информации, в других публичных сферах». Здесь «публичных» явно выступает синонимом «общественных».
Другой пример вмешательства государства в дела общества – ч. 4 ст. 11 закона. «Языком работы конференций, собраний и других официальных мероприятий, которые проводятся органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными организациями, является государственный язык». Регламентация языка собраний общественных (негосударственных, неправительственных) организаций со стороны государства – серьезное покушение на свободу собраний.
Теперь – о бизнесе. Данное в ст. 1 «общее» определение государственного языка говорит о том, что он обязательно используется «на предприятиях», без четкого указания - каких. Ч. 1 ст. 18 закона: «В экономической и социальной деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций основным языком является государственный язык, а также свободно используются русский и другие региональные языки или языки меньшинств». На наш взгляд, следует вообще серьезно продумать целесообразность самого существования ст. 18. Внешне может показаться, что государство вправе распространять обязательное, или «основное» действие государственного языка на государственные предприятия. Однако при более пристальном исследовании можно обнаружить, что эти предприятия имеют лишь номинальное отношение к государству, так как не обладают исключительной компетенцией, присущей властным органам. Они вообще не обладают публичной властью. Государственное предприятие государство может продать, а министерство сельского хозяйства – нет. В отличие от государственных органов, обладающих компетенцией, государственные предприятия, как и все другие предприятия, обладают репутацией и участвуют в коммерческой деятельности наравне с другими субъектами рынка. Регламентация со стороны государства языка предпринимательской деятельности – серьезное покушение на свободу предпринимательства. Другое дело, что бизнес крайне редко борется за свои языковые права, так как конфликтовать с государством – «плохо для бизнеса».
Хотя на эту тему и нет специальных исследований, экспансию государственного языка, как его свойство при отсутствии эффективного противостояния со стороны гражданского общества, можно считать эмпирически доказанной. При этом, завоевав позиции, государственный язык оставляет их крайне неохотно, о чем прямо говорит ч. 5 ст. 6 закона: «Ни одно положение этого закона не может толковаться как такое, что направлено на сужение сферы использования государственного языка». Так что законодателю требуется очень четко очертить сферу применения государственного языка – заталкивать его обратно будет несравненно труднее.
Попытки «компенсировать» эту экспансию в пользу других языков выглядят несколько неуклюже. Примером тут может служить ч. 7 ст. 7 закона, согласно которой «(…) осуществление мер по развитию, использованию и защите регионального языка или языка меньшинства, предусмотренных этим Законом, является обязательным для (…) объединений граждан, учреждений, организаций, предприятий, их должностных и служебных лиц, а также граждан – субъектов предпринимательской деятельности и физических лиц». По сути это публично-правовая повинность, не имеющая определенного содержания, объема и т.п. «А что ты сегодня сделал для защиты регионального языка?»
Проблемы обозначения фронтира государственного языка берут свое начало в Конституции Украины. Ее ст. 10 гласит, что «Государственным языком в Украине является украинский язык. Государство обеспечивает всестороннее развитие и функционирование украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины. В Украине гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины».
Данная статья абсолютно невозможна в реализации. При наличии государственного языка – украинского «во всех сферах общественной жизни», свободное использование русского языка невозможно, т.к., исходя из доктринальной сути свобод, они могут быть ограничены только запретами или иными свободами. Следует понимать, что в многонациональном государстве ни один язык не может использоваться свободно – языки принуждены (в идеале – законодательно) мирно сосуществовать, а свобода одного означает запрет для другого. Как уже утверждалось выше, задача языкового законодательства – дать рамку этого сосуществования, а не демагогически «гарантировать свободы».
Заканчивая тему государственного языка, отметим, что тема «официального языка (языков)» в законе Украины «Об основах государственной языковой политики» не нашла должного развития. Мы убедились в том, что региональные языки или языки меньшинств во многих случаях выступают официальными языками, без прямого законодательного признания их таковыми. Под этим углом следует пересмотреть определение регионального языка или языка меньшинства, данное в ст. 1. Данное определение хорошо для ст. 1 хартии, но в конкретном украинском случае, при условии, что эти языки во многом являются официальными, требование «отличается от официального языка (языков) этого государства» является невыполнимым. Проблема решается заменой «официального» на «государственный».
Является ли «сокрытие» темы «официального языка» в законе случайным или намеренным, нам не известно. Однако если судить по ч. 3 ст. 5, авторам закона само понятие «официального языка» знакомо в международном контексте: «Государство способствует развитию многоязычия, изучению языков международного общения, прежде всего тех, которые являются официальными языками ООН, ЮНЕСКО и других международных организаций»
Украинский язык и языки «коренных народов и национальных меньшинств» Украины
Ст. 11 Конституции Украины призывает государство содействовать развитию языковой самобытности всех коренных народов и национальных меньшинств Украины. При этом закон вообще не оперирует термином «коренные народы». Подобный разрыв в терминах между формальной и материальной конституциями способствует, как известно, повышению уровня ее фиктивности. Представляется, что закон мог бы более уважительно отнестись к конституционной терминологии и найти конституционному термину законное соответствие.
Закон содержит ч. 4 ст. 6, определяющую установление норм украинского языка. Данную новеллу следует признать положительной, однако она вызывает ряд неизбежных вопросов.
Первый из них – это исходящее из Конституции Украины и рассыпанное по всему закону «развитие» языков. Которое надо «обеспечивать», «гарантировать», которому следует «способствовать» и т.п. Особенно хороша указанная в ст. 2 закона «сфера всестороннего развития».
Нам представляется, что развитие языков вообще не может быть объектом государственного регулирования. Язык исходит не от государства, а от народа. Есть, конечно, и частичные исключения из этого правила, например, ханьский язык: в КНР всякое новое слово – это декрет Правительства. Потому что иначе никто не знает, как выглядит новый иероглиф, который еще надо придумать. В случае Украины государство может взять на себя ответственность за форму языка, но никак не за его развитие. Вместе с тем представляется дискриминационным то положение, при котором государство берет на себя ответственность за форму исключительно украинского языка. Из перечня языков Украины, приведенных в ч. 2 ст. 7 законопроекта, видно, что на Украине много «эксклюзивных» языков, таких, как крымско-татарский, караимский, крымчатский. Это языки, не имеющие корреспондирующей им государственности. Так как большая часть носителей этих языков скорее всего живет на Украине, то ей и брать на себя ответственность за регулирование норм этих языков. Иной вариант – доверить эту важную функцию АРК – за счет средств государственного бюджета, разумеется. Насколько известно, в ст. 6 Конституции Республики Крым 1992 года этот вопрос уже частично решался следующим образом: «Официальным языком делопроизводства является русский язык. Государственными языками в Республике Крым являются крымско-татарский, русский и украинский языки». Откровенно плохая формулировка, но отметим ее как попытку.
Еще: из содержания ч. 4 ст. 6 можно сделать вывод о том, что украинский язык – един, и не имеет диалектов. Так как это достаточно специальная тема, то оставим это замечание в виде вопроса.
Русский язык
В данном анализе нельзя обойти тему требований придания русскому языку статуса государственного на Украине. Рассмотрим целесообразность этих требований. Ситуация с двумя государственными языками встречается гораздо реже, чем принято считать. Как было показано выше, даже в Республике Беларусь один государственный язык. Единственный устойчивый пример двух государственных языков в нашем ближайшем окружении – это Финляндия. Согласно ст. 1 Конституционного Закона Республики Южная Осетия русский язык является вторым государственным языком этой страны, но закон принят совсем недавно и практика его применения еще не сложилась.
Рассмотрим белорусский опыт. При наличии двух статусно равноправных языков президент А.Г.Лукашенко, а вслед за ним и весь государственный аппарат говорят практически исключительно на русском языке. Русский язык занимает 95% телеэфира. В результате белорусский язык «остался языком деревни и стал языком оппозиции». (Приводится по памяти по материалам круглого стола «Русскоязычные СМИ в странах Балтии и СНГ: будущее журналистики под угрозой?» на журфаке СПбГУ в рамках конференции «СМИ в современном мире. Молодые исследователи». 3-5.03.2010). Из чего можно сделать вывод, что свободная конкуренция языков приводит к практическому вытеснению одного из них из оборота. И, в дальнейшем, к исчезновению. Допустима ли свободная, «рыночная» конкуренция языков? Судя по всему, нет. Та же хартия в преамбуле определяет, что «защита исторических региональных языков или языков меньшинств Европы, некоторые из которых находятся под угрозой возможного исчезновения, содействует поддержанию и развитию культурного богатства и традиций Европы». Ясно, что это положение относится вообще ко всем языкам. В смысле культурного богатства.
Распространено мнение, что русский язык «сильнее» украинского. Более того, высказываются обоснованные сомнения в том, что украинский язык вообще не является самостоятельным языком, а является либо диалектом русского, либо искусственным конструктом. На эту тему написано много научных и околонаучных, а также псевдонаучных работ. Однако, согласно известному выражению, диалект становится самостоятельным языком тогда, когда у него появляются свои армия, авиация и флот. И в этом смысле украинский – безусловно самостоятельный язык.
К сожалению, нам не известно, существуют ли математические модели прогнозирования столкновения двух языков в определенном незамкнутом пространстве, и, если да, то было бы крайне занимательно проиграть вариант «двух государственных» на Украине.
Если же поставить практический вопрос о том, останавливает ли закон «Об основах государственной языковой политики» экспансию украинского языка на русский на Украине, то ответить на него следует во многом утвердительно. Русский, как официальный язык, во многих сферах применения языка хорошо, и, что не менее важно, гибко защищен.
Государственная политика
То, что Украина ратифицировала хартию – большое дело! То, что предпринята попытка транспонировать хартию в национальное законодательство – еще «более большое» дело! В этом смысле законопроект может быть оценен лишь исключительно положительно.
Государственная политика заявлена в законе в двух сюжетах: описании корпуса законодательства Украины о языках и описании задач, целей и принципов государственной языковой политики. К обоим сюжетам есть претензии прежде всего формального свойства.
Во-первых, оба сюжета дублированы, как и сюжет с «государственным языком».
Законодательство Украины о языках раскрывается как в преамбуле, так и в ст. 4 закона. Удивительно «и т.д.» в конце первого предложения преамбулы, задающей определенно несерьезный тон документу. Упомянутые при этом в ст. 4 законы о ратификации международных соглашений, конечно же, не могут служить источниками материального права в части регулирования языковых отношений (если в них нет содержательных оговорок).
О «не-рамочности» закона речь уже шла выше, поэтому подведем итог: государственная языковая политика Украины в законодательном плане только развивается.
Приведем пример необходимости дополнительного законодательного регулирования.
Ч. 2 ст. 12 закона, регламентирующая язык избирательных бюллетеней, говорит о том, что бюллетени «по решению территориальной избирательной комиссии могут оформляться и на соответствующем региональном языке». Согласно ч. 3 той же статьи в бюллетенях на референдумах «по решению местного совета рядом с текстом на государственном языке размещается его перевод на этом региональном языке».
Отметим, как странное, то обстоятельство, что аналогичные решения принимают два разных органа – в первом случае избирательная комиссия, во втором – местный совет. Разница между ними очевидна: избирательная комиссия – незаинтересованный орган в использовании регионального языка, а местный совет – заинтересованный. Потому что от этого, в том числе, зависит мнение избирателей.
Второе: формулировка «могут оформляться и на соответствующем региональном языке» должна быть признана откровенно неудачной, так как может быть понята и как «перевод на этом региональном языке» рядом с текстом на государственном, так и как команда на печать отдельных бюллетеней на региональном языке. И то, и другое в принципе возможно, но печать дополнительных бюллетеней на региональном языке угрожает созданием совершенно ненужного на выборах беспорядка в деле изготовления и подсчета бюллетеней. Это как отдельные деньги с надписью на региональном языке.
И, главное – когда? Выборы всегда подчинены четкому графику, а значит, что законом должен быть установлен предельный срок до выборов с формулировкой «не позднее», когда подобного рода решения должны быть приняты и доведены до соответствующих органов. Понятно, что это уже сфера регулирования избирательного законодательства и законодательства о местных самоуправлениях, а значит, что в законопроекте должна быть содержательная отсылочная норма к этим законам. Более того, из текста закона непонятно, принимаются ли подобные решения перед каждыми выборами или референдумами, или достаточно принять такое решение один раз, и оно будет действовать «вплоть до отмены» со стороны того же органа.
Задачи и цели государственной языковой политики также избыточно дублированы в статьях 2 и 5. Общее впечатление от этого – «пусть расцветают сто цветов, пусть соперничают сто школ». Все приведенные в законопроекте декларации яростно противоречат друг другу, что уже было рассмотрено выше на примере Конституции Украины.
Транспонирование хартии в закон – реальная попытка привития Украине мультикультурализма. Может быть, мультикультурализм в Европе оттого и признан несостоявшимся, что не нашлось должной смелости положить на бумагу реальные цели – провести границы между языками так, чтобы каждый из них мог дышать, и при этом никто не задохнулся. Декларативное изложение государственной языковой политики в законопроекте этому никак не способствует.
О реформаторском характере закона «Об основах государственной языковой политики» речь пойдет ниже, здесь же рассмотрим вопрос стоимости этой реформы. К сожалению, в работе над анализом в нашем распоряжении не было пояснительной записки к законопроекту, в которой, возможно, этот вопрос отражен. Здесь же отметим обязательные расходы государства через «гарантии» и «обязательства» государства, и возможные расходы – «содействует», «поддерживает», «развивает» и т.п. Вместе с тем закон создает ряд коллизий, механизма разрешения которых не предлагает.
В частности, ч. 2 ст. 11 закон говорит о том, что «Государство гарантирует посетителям органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставление услуг на государственном языке, а в пределах территории, на которой распространен региональный язык (…), и на этом региональном языке (языках)». Раз гарантия государства распространяется и на местное самоуправление, то и расходы местного самоуправления на эти публичные услуги должно покрывать государство. А значит, что должен быть разработан механизм оценки стоимости этих услуг, учета их количества и их соответствующей оплаты со стороны государства. Реализация всего этого вызывает сомнения, а значит, государственные «гарантии» в отношении местных самоуправлений суть декларативны.
Человек
Так как выше уже было рассмотрено, что языковые права есть суть права человека, то есть смысл рассмотреть закон и с точки зрения человека. В этом смысле закон очень силен, прежде всего благодаря тому, что имеет в основе хартию. Обозначены как собственно языковые права человека, так и механизмы его соучастия в реализации этих прав.
Отметить, однако, следует следующие моменты.
Для начала укажем на стандартную ошибку, допущенную в ст. 1 при определении регионального языка или языка меньшинств. В определении сказано, что языки эти «используются гражданами этого государства». Языковые права – права человека, а не гражданские права, поэтому правильнее было бы оперировать «жителями». Кстати, именно в такой формулировке это использовано в хартии.
Самая спорная статья в законе – ст. 3 «Право языкового самоопределения». Аналогов этому праву в документах международного права найти не удалось. Если это попытка авторов закона расширить каталог прав человека, то откровенно неудачная, потому как непонятно, какие обязанности и чьи обязанности корреспондируют этому праву. Выражение «право свободно определять» является, по сути, суррогатным определением не права, а свободы, в связи с чем можно предполагать, что обязанными субъектами являются все, а обязанностью – не мешать «языковому самоопределению». Совершенно непонятно, каким образом ему можно помешать на личном уровне.
Большим плюсом закона следует считать его реформаторский характер, и надо признать, что авторы смогли предвидеть существенную часть последствий этой реформы. В частности, говоря в ст. 11 о возможности использования региональных языков в качестве языка общения с представителями власти, закон указывает, что «Необходимость обеспечения данной гарантии должна учитываться при отборе служебных кадров». Если вторую часть п. 1 ч. 2 ст. 5 «недопущение привилегий и ограничений по языковым принципам» (которую следовало бы оформить отдельным пунктом) рассматривать как общий запрет на дискриминацию, то можно предположить, что многих чиновников в результате провозглашения закона в неизменном виде ждет именно дискриминация из-за незнания ими соответствующих территориальных языков или языков меньшинств. Хорошая реформа всегда имеет начало, промежуточные этапы и конец. Потому что реформа – это переходной процесс. Из ст. 31 «Исполнение этого Закона» и «Заключительных положений» законопроекта, однако, не видно, что существует какая-то программа по осуществлению этой реформы. «Этот Закон вступает в силу со дня его опубликования». Три месяца дается Кабинету Министров Украины, чтобы «привести в соответствие». А сколько времени дается судье или столоначальнику, чтобы выучить крымско-татарский?
Заканчивая данный анализ вообще и тему «человека» в частности, обратимся к возможностям защиты языковых прав, которые предлагает закон в ст. 8. Ч. 1 этой статьи явно должна быть перенесена в статью «Ответственность». Что же до собственно защиты, то, помимо декларативных и обычных заявлений в частях 2 и 3, ч. 4 содержит возможность обращения к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека. Тем самым можно утверждать, что закон отвечает и требованиям Ослоских рекомендаций по языковым правам национальных меньшинств, разработанных экспертной группой при Верховном Комиссаре ОБСЕ по национальным меньшинствам. Однако, хотя таких исследований и не проводилось, институт омбудсменов еще не в полной мере оправдал себя на постсоветском пространстве.
Ч. 4 ст. 7 хартии предусматривает, что «В случае необходимости участники способствуют учреждению органов для оказания содействия властям по всем вопросам, относящимся к региональным языкам или языкам меньшинств». Создание таких органов законом не предусмотрено, при этом, с учетом политизированности языковых отношений на Украине, необходимость их создания можно предвидеть заранее.
На наш взгляд, главный недостаток предлагаемых мер по защите языковых прав – примат защиты субъективных прав. Возможность actio popularis законом не предусмотрена. Ч. 2 ст. 8 гласит, что «Каждый имеет право любыми не запрещенными законом средствами защищать свои языковые права и свободы от нарушений и противоправных посягательств». В данной формулировке совершенно не учтен коллективный характер языковых прав.
Выводы
- закон нуждается в оптимизации множественных дублирующих положений;
- противоречивые положения закона следует «проиграть» либо в форме деловой игры, либо математической модели с тем, чтобы обозначить узловые точки вероятных коллизий;
- название закона не соответствует содержанию;
- концепция закона, как концепция реформы, является недоработанной;
- в законе не сделан необходимый упор на статусе официальных языков;
- в законе не учтена специфика положения АРК;
- закон не предусматривает ответственности Украины за сохранение «эксклюзивных» языков Украины;
- уровень декларативности закона должен быть существенно снижен;
- закон должен предусматривать возможность actio popularis;
- соответствующие «языковые» положения Конституции Украины нуждаются в ревизии.
ПЕРСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ НЕКОТОРЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА УКРАИНЫ «ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЯЗЫКОВОЙ ПОЛИТИКИ»
Руководитель экспертной группы - Дмитрий Кондрашов, директор «Балтийского исследовательского центра» Международного института новейших государств
Исходя из содержательного анализа текста Закона Украины «Об основах государственной языковой политики» и соотнося выводы экспертов с политическими и общественными реалиями, а так же с международной практикой языковой политики в различных странах, экспертная группа Международного института новейших государств отмечает некоторые болевые точки, возникающие в результате принятия закона Украины «Об основах государственной языковой политики», а также прогнозирует возможные конфликтные ситуации, которые могут возникнуть вследствие дальнейших усилий украинской исполнительной власти, законодателей и общественных организаций по гармонизации языковой сферы Украины.
1.) Как следует из анализа, соответствующие «языковые» положения Конституции Украины нуждаются в критическом осмыслении, и могут при определенных обстоятельствах начать тормозить применение закона Украины «Об основах государственной языковой политики». Так как изменение конституции – дело обычно комплексное и неспешное, то «новое» прочтение указанных конституционных положений должно быть заявлено законодателем и судами со всей определенностью.
2.) Серьезным недостатком закона Украины «Об основах государственной языковой политики» является распространение его действия исключительно на граждан Украины, которое фактически исключает из области применения закона постоянно проживающих на территории Украины граждан иных государств и лиц без гражданства. Важно отметить, что многие из иностранных граждан, проживающих в этом государстве, являются представителями традиционных, исторически существующих на данный момент национальных меньшинств Украины, то есть находятся под защитой Европейской Хартии о региональных языках. Таким образом в законе Украины заложена возможность для ограничения применения Хартии ко всем жителям Украины и недобросовестного толкования ее положений. Если пояснять на бытовом уровне, то можно привести пример семьи, в которой один супруг гражданин Украины, а другой гражданин России. Согласно существующей норме закона правом пользоваться региональным языком в общении с органами власти имеет только супруг, имеющий гражданство Украины, а по отношению к супругу, имеющему гражданство России, органы власти имеют право выдвинуть требование общения на государственном языке, так как закон не регулирует языковые отношения со всеми жителями Украины.
Важно отметить и то, что апелляция закона к гражданам, а не жителям Украины открывает возможность дальнейшего сокращения его применения иными законодательными актами. Например, в Эстонии ограничение действия положений Конвенции о правах нацменьшинств было достигнуто законом о культурной автономии национального меньшинства, согласно которому представителями национальных меньшинств являются только граждане этой страны.
Ограничивая сферу регулирования языковой политики гражданами Украины, данный закон также оставляет нишу для недобросовестного толкования закона по отношению к иностранцам, временно проживающим, работающим или ведущем бизнес в этом государстве.
Таким образом, закон с существующей формулировкой создает возможность неравного отношения к различным группам жителей Украины в сфере, которая относится к естественным правам человека, а это означает, что гражданская принадлежность не может быть основанием для оправдания неравного отношения.
В перспективе, в случае не устранения проблемы, могут появиться категории населения и лица, ощущающие ущемление прав человека вследствие неравного отношения государства к жителям Украины. Это может привести к давлению на Украину со стороны международных правозащитных организаций, а с учетом того, что языковые права являются одновременно и коллективными правами, и правами человека, проблематика которых не является суверенным делом государства, то к Украине могут возникнуть серьезные претензии со стороны государств, граждане которых, на основании закона Украины «Об основах государственной языковой политики», подвергнуты неравному отношению со стороны государства.
Данная ситуация может быть разрешена внесением указанной экспертом поправки в текст закона. Это может произойти либо на добровольной основе - по инициативе украинских властей или законодателей, либо методом вменения Украине через международные правовые и межгосударственные институты обязанности устранить из текста закона дискриминационное положение.
3.) Серьезные вопросы вызывает существующая в действующем законе формулировка «права на языковое самоопределение». Понимая и приветствуя цели, которые ставил украинский законодатель - оградить личность в этом вопросе от давления государства, мы вынуждены отметить, что попытка законодателя придать этой формулировке универсальный характер открывает самые широкие возможности для недобросовестного толкования закона Украины «Об основах государственной языковой политики». Например, если родители общаются с ребенком на родном языке, то не является ли это давлением на его языковое самоопределение в пользу какого-то иного регионального языка Украины или государственного языка? С одной стороны, подобный вопрос противоречит здравому смыслу, но именно противоречащие здравому смыслу недобросовестные толкования легли в основу политики языковых репрессий в Прибалтике. Например, в этом году канцлер права Эстонии потребовал изменения закона, регулирующего получение гимназического образования на языке национальных меньшинств, так как, по его мнению, получение образования на родном языке нарушает право жителей Эстонии на получение образования на государственном языке.
В перспективе, с учетом политических реалий Украины, данная проблема может вызвать значительное количество конфликтных ситуаций - как коллективных, так и личных. А с учетом того, что факты недобросовестного толкования закона отдельными чиновниками или органами местной власти не всегда выявляются и устраняются своевременно, то можно прогнозировать рост социального напряжения в отдельных регионах или местностях Украины, а также открывает широкую перспективу для всевозможных судебных исков.
Данная ситуация может быть разрешена внесением в текст данной статьи закона формулировок, минимизирующих риск недобросовестного толкования.
4.) В закон Украины «Об основах государственной языковой политики» имплантированы содержащиеся в Хартии понятия «коренной язык» и «язык национальных меньшинств», однако дефиниции этих понятий в привязке к украинским культурно-историческим особенностям не даны. На наш взгляд, такой подход допустим к языкам национальных меньшинств, состав которых может изменяться. Но в отношении коренных языков вполне уместна законодательная фиксация перечня этих языков, так как некоторые из них могут относиться к вымирающим или в ближайшее время стать таковыми, и соответственно не набирать 10% носителей языка в любом из регионов Украины, что означает то, что носители данных языков не смогут воспользоваться декларируемыми законом правами, хотя эти языки являются частью мирового культурного достояния. Считаем важным отметить и то, что по отношению к коренным языкам было бы уместно найти форму их защиты от политизации при решении использования их как региональных в регионах распространения коренных языков. В качестве пояснения этой проблемы можно привести гипотетически возможную ситуацию исключения, в результате изменения политического ландшафта, русского языка их из перечня региональных языков в тех регионах, где он является коренным языком населения этого региона - в Одессе или, например, в Харькове.
Несмотря на то, что логика законодателя нам понятна - максимально подчеркивается рамочный характер закона, однако, согласно этому закону Украинское государство берет на себя ответственность за сохранение и развитие коренных языков и данная ответственность не может носить характер рамочной, а должна быть конкретизирована или в данном законе, или в развитие законодательной языковой базы Украины в законе о коренных языках, который будет гарантировать право на сохранение, развитие и государственную поддержку языков коренных жителей всех территорий, исторически сформировавшихся как иноязычные, но ныне входящих в состав украинского государства.
В перспективе отсутствие определения коренных языков Украины, пользующихся поддержкой государства автоматически, без какой-либо заявительной процедуры со стороны жителей региона, может способствовать развитию сепаратистских тенденций в ряде регионов Украины, а так же апелляций представителей вымирающих языков к международной общественности. Также стоит отметить, что отсутствие перечня коренных языков или их законодательного определения может стать причиной недобросовестного толкования целого ряда положений закона Украины «Об основах государственной языковой политики».
Наиболее оптимальным решением этой проблемы, на данный момент видится разработка и принятие законодательного акта о коренных языках Украины, учитывающего исторический и культурные аспекты формирования Украины и как страны, и как независимого государства.
5.) На наш взгляд, несмотря на то, что в законе Украины «Об основах государственной языковой политики» украинский язык даже в избыточной мере защищен как государственный, то как коренной язык Украины, как неотъемлемая составляющая мировой культуры украинский язык на сегодняшний день защищен не в полной мере. В частности, законодатель, подчеркивая смысл украинского языка как единого на всем пространстве страны государственного языка, не уделил внимания необходимости поддерживать и сохранять диалекты украинского языка. То есть, действующий закон не гарантирует украинцам права на региональную языковую самобытность внутри украинского языка. Сам вопрос о диалектах украинского языка мы оставим за рамками данного анализа, но отметим, что диалектные различия украинского языка заметны даже неквалифицированному наблюдателю. Однако в законе Украины «Об основах государственной языковой политики» украинскому языку отводиться роль сугубо государственного языка. Закон не уделяет внимания сохранению множественности форм украинского языка - что безусловно обогащает украинскую и общемировую культуру. Подобное отношение законодателя к украинскому языку может спровоцировать явление, называемое языковым сепаратизмом. На фоне законодательной либерализации положения языков национальных меньшинств и коренных языков Украины, носители диалектов могут посчитать себя ущемленными и для получения тех возможностей, которые открывает закон для иных языков, начать культурный и политический процесс попыток обособления диалектов от украинского литературного языка.
Примеров языкового сепаратизма можно привести множество, например, перешедшее в политическую плоскость противостояние носителей диалекта эрзя с носителями диалекта мокша в рамках мордовского языка. Впрочем, и украинский язык, так же как и русский и белорусский, является результатом процессов языкового сепаратизма в ранее едином древнерусском языке.
Решение этой проблемы является сугубо внутренним делом Украины, однако считаем возможным высказать точку зрения, что наряду с региональными языками поддержкой государства могут пользоваться и региональные диалекты, и это вполне уместно отразить в законе, определяющем языковую политику, например, в виде гарантий употребления диалектов в таких сферах, как культура, искусство, а также в региональных СМИ. Более конкретные формы поддержки диалектов украинского можно делегировать в соответствующие государственные программы.
6.) Часть 4 ст. 7 хартии предусматривает, что «В случае необходимости участники способствуют учреждению органов для оказания содействия властям по всем вопросам, относящимся к региональным языкам или языкам меньшинств». Создание таких органов законом не предусмотрено, при этом, с учетом политизированности языковых отношений на Украине, необходимость их создания можно предвидеть заранее. При этом важно на законодательном уровне описать функции этих органов, чтобы исключить возможность их использования в виде языковых карательных органов и придания им полицейских функций - в частности, возможности определения наказаний без судебного решения. Здесь, на наш взгляд, следует ориентироваться на ч. 3 ст. 5 Конституции Кыргызской Республики 1993 года – «Не допускается ущемление прав и свобод граждан по признаку незнания или невладения государственным языком».
7.) К «законодательству Украины о языках» фактически относятся и акты «местных советов», указанные в ч. 3 ст. 7. Этими решениями и легализуются региональные языки и языки меньшинств. Формулировки «по решению местного совета» или «местный совет обязан принять соответствующее решение» вкупе с отсутствием законодательных инструкций говорят о том, что в данном случае мы имеем дело с правом дискреции, что вряд ли оправдано в данном случае, так как в любом случае это будет политическое решение. Поэтому уместнее было бы использовать формулировку «местный совет утверждает» с тем, чтобы не оставлять местным советам возможности принимать отрицательные решения, которые потом фактически невозможно будет обжаловать как раз-таки из-за отсутствия законодательных инструкций.
В противном случае можно будет ожидать серьезного обострения межнациональных отношений в тех регионах, где национальные меньшинства в недостаточной мере представлены в местных органах власти.
8) Так как многие положения закона не дают ответа на вопрос о том, каким образом они будут реализованы на практике, а также не дают ответа об источниках финансирования обеспеченных законом прав, то целесообразно рассмотреть эти аспекты с участием правозащитников и экспертов непосредственно в регионах Украины, как в форме экспертиз, так и через построение возможных конфликтных моделей и методов их решения путем проведения «деловых игр».
Москва-Варшава-Таллинн, август 2012 г.